Entidades supervisoras e fiscalizadoras têm demonstrado “maior sensibilidade” e “papel mais ativo”
A Diretora da Unidade de Informação Financeira (UIF) da Polícia Judiciária (PJ) explica que o número de participações tem vindo a aumentar – relativamente a 2016, constatou-se um crescimento de cerca de 800 a 1000 comunicações individualizadas – e que, na dúvida, as entidades obrigadas a prestar informações comunicam transações ou operações a esta unidade. Mariana Raimundo adianta ainda que a PJ, que, atualmente, a nível interno, trabalha com as ferramentas informáticas de que a PJ dispõe, está num processo de aquisição de uma aplicação informática desenhada especialmente para UIF
Como funciona na prática a relação de comunicação de suspeitas ao nível do branqueamento entre UIF e DCIAP?
A atual legislação portuguesa sobre branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo, à semelhança do que acontecia já desde 2008, prevê um sistema dual de comunicação de operações suspeitas, isto é, que as entidades obrigadas façam as respetivas comunicações à UIF e, simultaneamente, ao Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) da Procuradoria-Geral da República. A UIF tem por missão principal a centralização da receção e tratamento de todas as comunicações de operações suspeitas de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo (BC/FT), a fim de poder proceder à análise respetiva e disseminação dos resultados positivos às autoridades competentes, que são, principalmente, a autoridade judiciária – Ministério Público – e os órgãos de polícia criminal, onde se destacam as unidades da PJ que detêm competência reservada para investigar criminalidade organizada, branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Hoje, a atual lei vai mais longe nas atribuições da UIF, dando-lhe o papel centralizador na receção e tratamento de quaisquer informações sobre atividades de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo, bem como também no que respeita à centralização dos pedidos de cooperação internacionais, sobretudo das congéneres, e pedidos de cooperação interna. A necessidade de haver um serviço único centralizador deste tipo de informação é imposta quer pelas Recomendações do Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI; em inglês, Financial Action Task Force, ou FATF) – entidade intergovernamental que estabelece regras e promove a implementação efetiva de medidas legais, regulamentares e operacionais para o combate ao branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo – quer pelos “standards” do Grupo Egmont de UIF (grupo que se destina a facilitar a troca de infomação entre UIF a nível mundial), quer ainda pelas diretivas da União Europeia (UE) que têm tratado esta matéria, com particular destaque para a Diretiva EU 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio, que hoje está em pleno vigor.
Qual a razão para haver uma dupla comunicação?
As razões da dupla comunicação podem ser encaradas também numa dupla perspetiva: a de proporcionar ao DCIAP, que aprecia e faz proposta de decisão ao Juiz de Instrução sobre as suspensões de operações suspeitas, previstas no art. 47 da Lei 83/2017, de 18 de agosto, uma visão imediata e em tempo real dos casos que lhes estão na base e também permitir ao DCIAP fazer uma apreciação das comunicações de operações suspeitas em termos do respetivo interesse para casos pendentes em fase de inquérito. O DCIAP centraliza ao nível da PGR os inquéritos criminais relativos à criminalidade organizada, de natureza económica e financeira e violenta, pelo que tal informação será de grande importância. Na prática, o sistema tem funcionado bem, com as comunicações de operações suspeitas a serem enviadas às duas entidades por canais próprios das duas entidades, e com o recurso do DCIAP às análises da UIF nos casos mais gravosos, com particular destaque para as suspensões de operações suspeitas, despoletadas pelas entidades obrigadas ou pela própria UIF, quando esta assim o entende. Para melhoria na forma de receção das comunicações de operações suspeitas e do tratamento que lhes é dado logo após, o DCIAP desenvolveu, em conjunto com a UIF, um portal único para receção das mesmas, que se pensa operacionalizar, por fases, a partir do início do próximo ano. Primeiro pretender-se-á abarcar as entidades financeiras de maior dimensão, e, depois, far-se-á o respetivo alargamento às restantes entidades obrigadas.
Quantas comunicações recebeu a UIF desde 1 de janeiro de 2017 até ao momento [meados de dezembro de 2017] e quais os valores envolvidos? Houve uma subida em relação a 2016?
A UIF recebeu, neste ano 2017 e até agora, cerca de 6000 comunicações de operações suspeitas, o que revela o constante crescimento que se verifica sobretudo desde 2013/2014. Relativamente a 2016, constata-se um crescimento de cerca de 800 a 1000 comunicações individualizadas – 5359 no final de 2016 –, sendo que só no balanço anual, a fazer no final de janeiro de 2018, teremos números certos apurados, mas, numa visão geral, encontramos uma linha de crescimento constante face aos anos que antecedem. As razões que reputamos como principais para o constante crescimento do número de comunicações pelas entidades obrigadas prendem-se, sobretudo, com a maior sensibilidade que as entidades obrigadas vêm revelando para a análise que fazem aos casos. Esta maior sensibilidade advém do papel mais ativo que as entidades supervisoras e fiscalizadoras têm demonstrado nos últimos anos relativamente às entidades que supervisionam e fiscalizam, com indicações muito concretas que têm feito às mesmas através de circulares e regulamentos que publicitam de acordo com os indicadores que recebem da UIF e das instâncias internacionais, com particular destaque para os trabalhos apresentados nestas matérias pelo GAFI/FATF, pelo Grupo Egmont e pelas instâncias europeias – grupo Financial Intelligence Units (FIU) Platform e Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL). Por outro lado, os atentados terroristas que ocorreram em território europeu nos últimos dois anos, para além das implicações que tiveram ao nível da prevenção pelas instâncias internacionais que atrás referimos, acabaram por ter um impacto direto no dever de comunicar: as entidades obrigadas, muitas vezes com base na internacionalização das operações bancárias e de pagamento, com intervenção de sujeitos com certos tipos de nacionalidade ou pela rotação de fundos por jurisdições que também, só por si, são consideradas de maior risco, na dúvida, comunicam. E, de facto, o sistema português de prevenção de branqueamento e o respetivo dever de comunicação que impende sobre as entidades obrigadas é todo ele fundamentado na comunicação de operações não habituais que, caso a caso, e na sua caraterização concreta, sejam consideradas suspeitas. É um sistema que não é de comunicação automática, baseia-se sempre num primeiro juízo valorativo que é feito pelas entidades obrigadas. Torna-se difícil que, em ambientes ou épocas mais hostis, a dúvida não se instale nas entidades obrigadas, que, na dúvida, comunicam. Na minha perspetiva, o sistema está correto e, quando há dúvidas, a comunicação deve ser feita. As UIF têm também uma finalidade de recolha de informação que, em momento futuro, possa vir a ser útil; ou seja, o tratamento futuro em conjunto com mais informação superveniente pode tornar uma informação à partida pouco valorada, numa mais-valia futura. Este é o caráter de “intelligence” que a informação acessível às UIF possui e que não pode nem deve ser descurado.
Quais os principais indicadores usados pela UIF no sentido de despistar o branqueamento de capitais?
A UIF utiliza grande parte dos indicadores de risco recomendados pelo GAFI/FATF. Por outro lado, tentamos que haja periodicamente um ajustamento dos indicadores de risco ao teor do que é relatado pela maioria das comunicações de operações suspeitas. Atualmente, consideramos de risco algumas operações de caráter financeiro, das quais elencarei apenas algumas – operações com off-shore banking, operações que envolvam empresas fictícias ou de fachada, normalmente investimentos a médio prazo, investimentos a curto prazo de bens de elevado valor, investimentos a longo prazo que possam envolver influência política, económica ou social, operações que envolvam empresas em processo de falência ou as pessoas ligadas à respetiva gestão, envios de dinheiro de valor considerável ou de valor escasso mas que envolvam jurisdições de risco, venda de divisas ou receção de pagamentos de valor considerável, operações que envolvam criptomoedas. No setor não financeiro, são de considerar de risco, por exemplo, atividades como as de jogos de fortuna e azar, comércio de bens móveis ou coisas de elevado valor unitário e os negócios de imobiliário sobretudo quando envolvam valores unitários elevados. Os indicadores de risco deverão ser atualizados de acordo com a perceção que a UIF tem da análise do que lhe é comunicado mas também de acordo com o que, periodicamente, lhe vai sendo transmitido pelas entidades supervisoras e fiscalizadoras. Atendendo à sua colocação num órgão policial que investiga a criminalidade de maior complexidade, a UIF beneficia da informação policial a que acede em sede de criminalidade económica e financeira, tráfico de seres humanos, de estupefacientes e de espécies protegidas, bem como de atividades que se prendam com terrorismo internacional ou criminalidade violenta. Esta informação ajuda a encontrar tendências padrão que, em conjunto com os outros fatores, são de primordial importância para uma avaliação futura nesta área. Gostaria de acrescentar que a UIF participou ativamente na Análise Nacional de Risco elaborada em 2015 pelo grupo de trabalho respetivo que trabalhou neste projeto durante cerca de um ano e meio, grupo que elencou também as entidades supervisoras e fiscalizadoras das entidade obrigadas de natureza financeira e não financeira e alguns ministérios como Finanças, Justiça, Negócios Estrangeiros e Economia, trabalho esse que deverá agora ser atualizado no seio do Comité criado pela Resolução do Conselho de Ministros 88/2015, de 6 de outubro, dependente da Comissão de Coordenação das Políticas de Prevenção e Combate ao Financiamento do Terrorismo, presidida pelo Ministério das Finanças.
Quais as principais “ferramentas” com as quais a UIF trabalha?
A UIF trabalha com as ferramentas internacionais que lhe são colocadas à disposição pela UE e Grupo Egmont. Utiliza as duas redes informáticas de alta segurança que estas duas instâncias disponibilizam, o Egmont Secure Web – ESW – e a FIU.NET europeia para a troca de informação com as congéneres. Tem ainda acesso a informação da EUROPOL sobre a matéria que estamos a tratar. A nível interno, trabalha com as ferramentas informáticas de que a PJ dispõe, que, neste momento, apresentam já algumas deficiências relativamente ao trabalho que a UIF deverá fazer, sobretudo futuramente face às novas disposições legais e da diretiva. Para obstar a isso, estamos num processo de aquisição de uma aplicação informática desenhada especialmente para UIF com base nas respetivas atribuições (aplicação com uma adesão recente assinalável por parte de um grande número de outros estados membros da União), que pensamos poder vir a colmatar tais deficiências a partir de 2019. Ainda ao nível interno, mas falando agora da informação a que se pode ter acesso, a UIF dispõe de acesso praticamente em tempo real à informação de natureza tributária através do Gabinete Permanente de Ligação, composto neste momento por funcionários da Autoridade Tributária que, nos termos da lei, dão o acesso respetivo sempre que necessário. A UIF tem esta possibilidade desde a sua criação em 2003. Dispõe também de acesso à base de dados de contas em instituições de crédito e de pagamento (criada pelo Banco de Portugal há cerca de cinco anos) desde finais de 2014, com a alteração introduzida na legislação que regulamenta aquelas instituições. Tem também acesso às bases de dados tituladas pela PJ, bem como àquelas a que a PJ tem acesso protocolado – como, por exemplo, as bases de dados de identificação civil, pessoas coletivas, viaturas, etc. Podemos recolher informação necessária junto dos supervisores e de todas as entidades obrigadas, que é de extrema importância, como se calcula.
E está algo mais previsto?
Num futuro próximo, logo que seja possível na prática, porque por lei já o é desde agosto deste ano, com a Lei 89/2017, de 21 de agosto, teremos também acesso direto ao Registo Nacional de Beneficiários Efetivos, em fase de criação e cuja gestão competirá ao Instituto de Registos e Notariado. E não será despiciendo falar no acesso a bases de dados comerciais sobre empresas e vida negocial, bem como às fontes abertas. Mas aqui já em concorrência com as entidades privadas. O que neste momento me parece importante salientar é o esforço que terá que ser feito praticamente por todas as entidades envolvidas na prevenção e combate ao BC/FT, em particular pela UIF, no sentido de, nos próximos dois anos, se equipar com meios humanos e tecnológicos capazes de darem resposta aos novos desafios que agora se nos colocam. Nessa altura, a transposição efetiva da diretiva deve estar completada e teremos também que responder perante o GAFI/FATF no sentido de colmatar as deficiências que apontaram ao nosso sistema que, apesar de ter sido alvo de uma boa avaliação, apresenta algumas fragilidades.
Que cooperação existe com as congéneres internacionais, nomeadamente lusófonas e as demais entidades competentes para a prevenção e combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo?
A UIF integra a rede FIU.NET dos 28 Estados Europeus e o ESW do Grupo Egmont; a colaboração internacional operacional ente congéneres apresenta, em regra, bom funcionamento – não devemos esquecer que um dos motivos que levaram, no final do século XX, à criação das UIF foi exatamente proporcionar que estas entidades estabelecessem relações de colaboração céleres entre si, que proporcionasse um auxílio de valia para as investigações criminais a correr ou a despoletar. Para além da colaboração operacional, nos casos concretos, existe também a cooperação institucional, isto é, o estabelecimento de memorandos de entendimento específicos com congéneres com quem trabalhamos mais ou o proporcionar de melhor capacitação nas áreas de intervenção respetiva a UIF de outros países, através da formação. E aqui a UIF portuguesa tem colaborado ativamente quer com países europeus de fora do espaço da União, como por exemplo a Ucrânia, em tempos recentes, mas sobretudo com os países africanos de língua oficial portuguesa, Macau e Timor-Leste. Essa colaboração ativa tem assentado em dois aspetos que funcionam em rede: formação e mentoria para desenvolver competências das UIF desses países e patrocínio para a integração das mesmas nos fora internacionais que lhes permitam aceder a melhores níveis de competência e segurança nas análises e trocas de informação com as congéneres. A propósito da primeira vertente, a UIF, em parceria com o Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA) – organização regional do GAFI/FATF para a África Ocidental – e a UE, que organizou e realizou uma mentoria de média duração para melhoria de capacitação dos funcionários da UIF da Guiné-Bissau, que decorreu entre julho e dezembro deste ano, e um curso de formação para representantes de todos os Países Africanos de Língua Portuguesa e Timor-Leste que teve lugar em finais de outubro também deste ano. Tem previstas para o ano de 2018 formações específicas para as UIF de São Tomé e Príncipe e Timor-Leste. E tem sido assim nos anos anteriores relativamente aos vários países de expressão portuguesa. Quanto ao auxílio para a integração das UIF daqueles países na comunidade internacional de UIF com crédito internacional, isto é, competentes e seguras, Macau em 2010, Angola em 2014 e Cabo Verde em 2017 passaram a integrar o Grupo Egmont com o patrocínio da UIF portuguesa.
Quais as áreas de atividade que suscitam mais suspeita?
Se olharmos para os indicadores de risco que a UIF utiliza e que exemplificámos anteriormente, verificamos que em todas as áreas há operações que suscitarão suspeita. A atividade financeira desenvolvida sobretudo pela banca comercial e instituições de pagamento será sempre uma fonte de operações suspeitas. As entidades financeiras de crédito e de pagamento foram a fonte primeira que levou à criação das UIF, neste momento serão as entidades obrigadas que melhores formas de controlo possuem, talvez sejam até as mais colaborantes, mas é por elas que passam quase todas as grandes operações que influenciam a economia. Mas as sociedades de investimento também serão detentoras de atividades de risco quando se dedicam a atividades cujo valor é volátil, bem como atividades de investimento em criptomoeda, de valor mais volátil que qualquer outro bem. Fora do setor financeiro, o jogo – qualquer que seja a forma, mas com destaque para casinos e jogo online – e as atividades de investimento mobiliário são consideradas dentro das atividades de risco ou de maior suspeição. Também o comércio de bens de valor elevado, nos quais a nova lei dá destaque aos diamantes, é uma atividade que suscitará suspeita. Bem como a atividade leiloeira.
Que pontos positivos e negativos destacaria na nova Lei n.º 83/2017?
Trata-se de uma lei que está em vigor há cerca de três meses, o que significa que é prematuro tecer considerandos sobre a sua aplicabilidade. Destacarei, no entanto, como ponto positivo o alargamento do prazo previsto para a avaliação do dever de abstenção por parte das entidades competentes para tal – UIF, DCIAP e Juiz de Instrução, cada um deles disporá de dois dias úteis para fazer o respetivo trabalho – previsto nos arts.47 e 48 da Lei 83/2017 – prazo este que, penso, poderá beneficiar a qualidade das análises feitas sem prejudicar demasiadamente as relações financeiras colocadas em causa. Ainda como pontos positivos destacarei quer a clara aposta na coordenação entre as várias entidades intervenientes como também a indicação de tarefas e destinatários claros de toda a informação que circula na área do BC/FT – arts. 113 a 143 –, quer a nível interno quer internacional. É destes capítulos que retiramos a necessidade clara de dispormos de ferramentas técnicas de ponta, que nos permitam aceder, trabalhar, difundir informação variada, trocá-la com atores nacionais que agora são chamados a intervir quando antes não eram – arts.118 a 122 – e com atores internacionais, com particular destaque para a Comissão Europeia. Relevarei também pela positiva a possibilidade de trocar e dirigir informação quase em rede entre a Direção-Geral de Política e Justiça do Ministério da Justiça, Procuradoria-Geral da República, tribunais das várias instâncias, UIF, polícias. A grande questão será o salto qualitativo nas relações/transmissão de informações entre todos estes intervenientes. Vai requerer que as instituições não só se entendam como criem canais tecnológicos para essa informação fluir. Efetivamente, o art.118, quando for posto a funcionar, poderá trazer grandes benefícios para todas as entidades envolvidas, mormente a UIF.
A UIF tem os suficientes meios técnicos e humanos para levar a cabo a tarefa que lhe cabe? Será possível responder no futuro a um quadro de aumento continuado das participações?
A UIF dispõe dos meios que lhe têm permitido responder de forma capaz à tarefa que lhe cabe. Vimos que a nova lei coloca muito mais obrigações nos ombros dos vários intervenientes na prevenção e combate ao BC/FT, intervenientes estes onde a UIF tem um papel preponderante. Tais factos foram já tidos em conta na adesão aos trabalhos do DCIAP sobre um novo portal único para receção das comunicações e na decisão de aquisição da nova aplicação informática de que falei anteriormente, e, com certeza, continuarão a refletir-se em decisões futuras sobre a necessidade de atribuição de meios.