O dinheiro público não foi aplicado nas obras ou nos investimentos públicos? Então onde está? As auditorias públicas devem seguir o seu rasto;

O dinheiro público não foi aplicado nas obras ou nos investimentos públicos? Então onde está? As auditorias públicas devem seguir o seu rasto
Na realidade durante muitos anos, esta preocupação tem sido tema central de uma parte importante da gestão pública e dos cidadãos contribuintes. Portugal manteve durante os anos 80 um reduzido e deficiente nível de infraestruturas, mas que foi sendo progressivamente reduzido graças às transferências de verbas da União Europeia (EU). Na atualidade temos um país que, regra geral, tem infraestruturas de boa qualidade. Mas, as estradas, sobretudo, estão muito melhores que os sectores da saúde e da educação, que carecem de investimentos com extrema prioridade.
O ambiente de contestação que se vive com as greves, protestos e vigílias no sector da educação. Os elevados tempos de espera para consultas nos hospitais públicos e o encerrar dos blocos de partos.
A deficiente afetação de recursos dentro de cada um destes setores tem sido um problema da gestão pública. A deterioração na afetação eficiente de recursos é um fenómeno relativamente generalizado em termos setoriais, mas a importância do fenómeno varia muito de setor para setor, notando-se sobretudo uma maior concentração nos serviços da educação e saúde públicas.
Em relação às obras públicas a opinião geral dos contribuintes portugueses é que os investimentos realizados nas empreitadas têm sempre desvios financeiros elevados. Quais são as razões das referidas derrapagens financeiras? Projetos de arquitetura e de engenharia mal concebidos? Défice de planeamento e de qualidade dos projetos elegíveis para efeitos de financiamento público? Custos injustificados com obras públicas?  As empresas adjudicantes são selecionadas com base em critérios relativos à capacidade económica e financeira, aos conhecimentos ou às capacidades profissionais e técnicas? Utiliza-se o critério do mais baixo preço, que será um monocritério uma vez que a concorrência se fará, apenas, pela diferença de preços? O critério de adjudicação, e concretamente o modelo de avaliação de propostas, respeita o princípio da transparência? Todos os procedimentos, ajuste direto inclusive, sempre que forem adotados os critérios de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, todos estes critérios estão parametrizados, de acordo com um modelo de avaliação das propostas, no programa do procedimento ou no convite?
Segundo o estudo de 2017 de Constantino Dias Teixeira, estes desvios financeiros superiores a 4,3 mil milhões de euros consubstanciam pesados encargos adicionais para os contribuintes. Este tipo de encargos resultam, designadamente, por execução de trabalhos a mais, erros, alterações e omissões de projeto, reequilíbrios financeiros, entre outros, cujos efeitos práticos se traduzem na oneração do custo final dos projetos públicos para os contribuintes.
 (Constantino Dias Teixeira, “Problemas em obras: saiba quais são os mais comuns e como evi…maiscontroleerp.com.br/problemas-em-obras/ Os desvios financeiros nas obras públicas – ECO. https://eco.sapo.pt/opiniao/os-desvios-financeiros-nas-obras-publicas. 05/06/2017
Entre 2017 e 2020, em causa estão também 2.709 contratos analisados pelo Tribunal de Contas, referentes a obras de 395 entidades públicas, num valor global de 3.795 milhões de euros. Destas empreitadas, 771 foram alvo de 1.580 atos ou contratos adicionais, que determinaram acréscimos financeiros de 106 milhões e a supressão de trabalhos contratuais no valor de 44 milhões. Os dados constam do relatório do Tribunal de Contas, que destaca que o número de adicionais a contratos de empreitadas remetidos à instituição diminuiu em 2017, para 297 casos, mas voltou a subir nos anos seguintes. Em 2018 foram 454 e, no ano seguinte, atingiram já os 829. "O valor do acréscimo de encargos aumentou e o da supressão de trabalhos contratuais diminuiu". (Trabalhos extra nas obras públicas custaram mais 106 milhões … https://www.dn.pt/dinheiro/trabalhos-extra-nas-obras-publicas-custaram... 20/11/2020)
Bárbara Rosa e Rui Oliveira Marques: “A má despesa pública aumenta sempre em anos de eleições autárquicas”. Gustavo Sampaio, 07 Outubro 2017
 “A prestação de contas e responsabilização, a denominada ‘accountability’, é materializada de forma muito rudimentar em Portugal,“ alertam.
O planeamento de uma obra pode ter imprevistos e fatores contingentes, que não seriam possíveis de prever antes de a obra começar. Mas, é incontrolável este tipo de despesismo injustificado? Há várias dúvidas:
a)    Será possível construir uma estrada, ou um hospital, sem trabalhos a mais, ou seja, com um custo final não superior ao valor da adjudicação inicial?
b)     Que as despesas de trabalhos a mais não têm cobertura orçamental, pois não estavam previstas no orçamento, e sem essa cobertura não é possível autorizar a despesa? Será possível aprovar uma alteração orçamental? Reforçar a verba de uma rubrica à custa da diminuição de outra, sem contudo ultrapassar o limite total da despesa autorizada no orçamento?
c)    O decisor público, pode anunciar uma obra com um custo mais barato do que o seu valor real? Quais são os seus objectivos? Para efeitos de promoção política e captura de votos? Para ver a obra ser aprovada (dadas as restrições orçamentais, um custo maior poderia levar a uma rejeição do projeto, enquanto que depois de iniciada a obra, é mais difícil cancelá-la)?
d) Qual é a utilização prévia dos estudos geológicos e geotécnicos nas empreitadas de obras públicas? Estes estudos têm um importante fator que está relacionado com a quantidade de furos de sondagem. A referida quantidade de furos de sondagem não se deve restringir às quantidades mínimas exigidas por norma em concurso ou em caderno de encargos, mas sim, a uma quantidade adequada e suficiente para bem caracterizar o tipo de subsolo, evitando surpresas indesejáveis ao bom andamento do projeto de fundações. Os referidos estudos devem permitir identificar a extensão, a espessura das camadas de cada tipo de solo que formam o subsolo, as características geomecânicas, as suas propriedades físicas e o nível do lençol freático.
d) Um projeto só pode ser considerado eficiente e eficaz quando consegue ser finalizado contemplando todo o seu planeamento inicial de forma rigorosa? Os controlos realizados nos projetos desde a sua fase inicial até o encerramento, dão a certeza que tudo está a ser bem executado e asseguram a minimização dos impactos ocasionados pelas mudanças de rumo. É sabido através das informações incluídas nos Relatórios do Tribunal de Contas e da imprensa escrita e falada, que as obras públicas são objeto de inúmeras situações problemáticas relativamente a desconformidades nas execuções. Muitas dessas desconformidades podem ser devidas a projetos deficientes.
Os deficientes projetos podem originar erros substanciais para êxito da obra, tais como: vícios de construção, dilatação do prazo de obra, aumento do valor da obra (superfaturamento) e até paralisação da obra pela falta de previsão orçamental.
Salientam-se as seguintes Recomendações da Ordem dos Engenheiros para Redução dos Desvios de Custos e de Prazos nas Empreitadas de Obras Públicas, publicadas em Setembro de 2006, a páginas n.ºs 5 e 6:
“a) Deficiente definição dos programas preliminares dos projetos e do objeto das empreitadas. A falta de rigor na identificação do programa preliminar que permitirá definir o objeto da empreitada e desenvolver o projeto, transfere muitas vezes para os projetistas a responsabilidade de “adivinhar” o que o dono de obra pretende. Mais tarde, já com a empreitada em execução, o dono de obra assume a sua função decidindo proceder a alterações que permitam melhor adaptar a obra ao que gostaria que fosse, mas que não definiu na altura própria. Surgem assim os trabalhos a mais resultantes de alterações aos projetos.”
c) A informação prestada pelos donos de obra aos projetistas, sobre as características dos terrenos é normalmente insuficiente. Esta questão é particularmente sentida na correta definição da área e das confrontações, nos levantamentos topográficos atualizado, nos estudos geotécnicos, nas ocupações e nas ligações com as redes de infraestruturas e interfaces do objeto da empreitada com a envolvente. A falta de rigor na definição destas características implica um deficiente estudo da adaptação da nova construção ao terreno, surgindo como consequência, trabalhos a mais na fase inicial da empreitada, com destaque para os movimentos de terras e fundações. Os trabalhos a mais resultantes da adaptação do projeto ao terreno implicam aumentos de custos e de prazos, pois, situando-se na fase inicial da obra, afetam, normalmente, o caminho crítico da empreitada.”
O projeto e o orçamento constituem a primeira etapa da fase interna da licitação, e tem como principal objetivo, realizar o rigoroso planeamento da obra em questão.
Assim, o bom orçamento do empreendimento é importante para a eficiência de um planeamento, pois ele menciona o maior grau de precisão possível do valor da empreitada. Sendo assim, nota-se que quando existe planeamento de custos, a possibilidade de análises distorcidas tende a reduzir, ou, até mesmo ser eliminada.
Estamos, em alguns casos, diante de uma realidade no qual há obras públicas inacabadas ou irregulares, em situação de atrasos por meses e até anos. Além das irregularidades nos prazos, há a falta de correspondência entre valores orçados e executados. Há ainda que se considerar a relevância da realização de medições, no intuito de possibilitar uma análise da execução do cronograma da obra, de maneira a controlar os prazos estabelecidos no contrato, de modo a atingir os resultados esperados.
Como exemplo se refere, neste âmbito, que o Relatório do Tribunal de Contas, n.º 10/2020-FC/SRMTC na página 26, é claro quando evidencia o seguinte:
“Nesse contexto reiterou-se que os desajustes revelados derivaram do facto do projeto de execução colocado a concurso não ser rigoroso nem detalhado, já que, para além de ter sido elaborado 24 anos antes do lançamento deste concreto concurso, foi vocacionado para um objetivo substancialmente diverso do que aquele que agora se pretende prosseguir, pois o projeto de 1988 serviu de base ao projeto de ampliação e reforço estrutural de sapatas e pilares apenas para a construção do atual piso do rés-do-chão. Ora, o quadro legal vigente obriga (va) o dono da obra a ter de colocar a concurso projetos rigorosos e detalhados das obras a realizar, definindo com suficiente rigor e precisão as caraterísticas dos trabalhos a contratar.”
d)    Adjudicação das obras públicas às propostas de valores mais reduzidos.
Quais podem ser os impactos negativos da apresentação de propostas com preços anormalmente baixos? Quando em comparação com o valor base definido pelos donos de obras, para efeitos de concursos, as referidas propostas podem indiciar ser situações de degradação da qualidade dos materiais e dos processos de certificação que vão dar à execução da obra e falseamento de valores. Contudo, a entidade adjudicante goza de uma margem ampla de discricionariedade na escolha entre as modalidades de critério de adjudicação previstas no n.º 1 do artigo 74.º do CCP, assim como na escolha e ordenação dos fatores de avaliação e dos respetivos coeficientes de ponderação que permitam determinar a proposta economicamente mais vantajosa.
Na versão original do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, quando uma entidade pública promovia a abertura de um procedimento de contratação pública fixava o preço máximo que estava disponível para pagar pela empreitada, ou pelos bens ou serviços que tencionava adquirir. Tratando-se de um “preço anormalmente baixo” exigia-se uma explicação por parte do concorrente sobre o preço apresentado, conforme dispõe o artigo n.º 71.º Código dos Contratos Públicos. Preço ou custo anormalmente baixo:
 1 - As entidades adjudicantes podem definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo, devendo nesse caso indicar os critérios que presidiram a essa definição, designadamente por referência a preços médios obtidos em eventuais consultas preliminares ao mercado.
e)    Que práticas e tipologias de ajustes diretos se devem utilizar? Há violação dos contratos públicos? Há divisão artificial dos contratos com o objetivo de nenhum deles exceder o limite legal? Alguns contratos públicos que são realizados sem serem precedidos de concursos públicos transparentes, abertos e sujeitos às regras do mercado, podem, provavelmente, ser utilizados para práticas de condutas e proveitos ilícitos dos envolvidos?
O n.º 7 do artigo 24.º do CCP, sublinha que, “o ajuste direto só pode ser adotado quando não exista alternativa ou substituto razoável e quando a inexistência de concorrência não resulte de uma restrição desnecessária face aos aspetos do contrato a celebrar.”
De acordo com o atual Presidente do Tribunal de Contas, Dr. José Tavares, os casos de contratação pública por ajuste direto não devem ser tratados de forma casuística, mas enquadrados no Código dos Contratos Públicos. “Estão previstas algumas situações  [na proposta de lei do Orçamento do Estado para 2021]  em que a Administração Pública poderá contratar por ajuste direto. O Tribunal tem entendido que os casos de contratação pública por ajuste direto deveriam ser enquadrados no Código dos Contratos Públicos e não tratados casuisticamente”.
Contratação pública por ajuste direto não deve ser casuística. www.noticiasaominuto.com/economia/1615640/contratacao-publica-por-ajuste …
No Relatório do Tribunal de Contas n.º 6/2022 da 2.ª Secção, a página n.º 44 é possível ler-se: “Conclui-se, assim, que os contratos identificados no Quadro 6 foram artificialmente divididos com o objetivo de nenhum deles exceder o limite legalmente previsto para a realização do procedimento de ajuste direto (150.000€), passando cada um deles a corresponder a um contrato formalmente autónomo, com a intenção de os subtrair ao regime legal de unidade da despesa e de proibição do seu fracionamento, previsto no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 197/99.” Na página n.º 51 do referido Relatório consta também o seguinte: “A discricionariedade na escolha das entidades convidadas a apresentar proposta no âmbito dos procedimentos de ajuste direto em função do valor do contrato, sofre uma importante limitação legal decorrente do disposto no n.º 2 do artigo 113.º do CCP, o qual proíbe o convite a entidades às quais o mesmo adjudicante já tenha adjudicado, no ano económico em curso e nos dois anos económicos anteriores, propostas para a celebração de contratos cujo objeto seja constituído por prestações do mesmo tipo ou idênticas às do contrato a celebrar, e cujo preço contratual acumulado, no caso das EOP, seja igual ou superior a 150.000 € (alínea a) do artigo 19.º do CCP) ”.
f)    Fiscalização das obras públicas
A Fiscalização deve acompanhar a realização da obra de acordo com uma periodicidade previamente estabelecida com o cliente? Nessa atividade deve verificar, controlar e comunicar com todos os intervenientes, projetistas, entidades executantes e dono de obra, assegurando a efetiva realização dos trabalhos? No que diz respeito às atividades das empresas de fiscalização, o Estado em parceria com as ordens profissionais exigem formação na área?
A Lei n.º 40/2015, de 01 de junho estabeleceu a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, coordenação de projetos, direção de obras públicas ou particulares, condução da execução dos trabalhos das diferentes especialidades nas obras particulares de classe 6 ou superior e de direção de fiscalização de obras públicas ou particulares.
No domínio das principais atividades e responsabilidades do fiscal da obra há o dever de conhecimento detalhado do contrato, incluindo as suas cláusulas e o descritivo dos serviços a serem executados, o acompanhamento da execução da obra, verificando tanto a aplicação dos materiais e equipamentos na quantidade e qualidade previstas, quanto o cumprimento do cronograma físico-financeiro e a medição dos serviços efetivamente realizados.
A fiscalização de obras públicas é também muito importante, pois todas as ações devem seguir o que está estipulado no projeto e o que foi aprovado por meio da licitação. Os cronogramas o físico e o financeiro, a aplicação de recursos, a compra de materiais e todas as demais especificações detalhadas no projeto devem ser acompanhadas e analisadas pela fiscalização?
O que se espera de uma obra pública é que os recursos sejam usados de forma económica, eficiente e sustentável, o que reforça ainda mais a importância da fiscalização e do papel do profissional que realiza essa tarefa: o fiscal de obra.
g)     É incontrolável este tipo de despesismo injustificado? A realização de despesas excessivas, pouco ou nada úteis por parte do Estado ou de outras entidades podem ser controladas?
O ex-presidente do TC em 2006 afirmou que faria "uma perseguição" ao dinheiro público: "Não importa saber quem gasta, importa saber quem movimenta o dinheiro público, seja entidade privada ou pública".
https://www.publico.pt/2006/10/31/economia/noticia/oliveira-martins-reclama-melhor-aplicacao-dos-dinheiros-publicos-1275093
O TRABALHO DO AUDITOR PÚBLICO
Embora seja difícil para alguns dos serviços públicos entenderem a auditoria como uma ferramenta útil, os resultados podem ser usados como técnicas de gestão para promover mais informações e garantir a transparência no desenvolvimento das atividades.
Considera-se que o trabalho dos auditores, deve ser um exame ou verificação de uma dada matéria. O referido exame ou verificação tem que analisar a conformidade e a substância com determinadas regras, normas ou objectivos. O auditor tem que ser pessoa idónea, tecnicamente preparada, e que realiza o trabalho com observância de certos princípios, métodos e técnicas geralmente aceites, com vista a possibilitar formar uma opinião e emitir um parecer sobre a matéria analisada. Ou seja, pode afirmar-se que estamos perante uma atividade pericial e, assim, que a auditoria é uma perícia.
A função dos auditores de permitir capacitar e de fomentar o acesso à informação em relação à fiscalização das contas públicas, é uma forma de ampliar o controlo social e contribui também para o aprimoramento da qualidade e da legalidade dos gastos públicos.
Gastar dinheiro público não é fácil, e nem deve ser. Os gastos devem ser submetidos a uma série de procedimentos e controlos, com a finalidade de evitar desvios financeiros e mau uso dos recursos públicos, portanto a realização da despesa pública é um ato complexo de execução e de auditoria. A auditoria pública tem responsabilidade social acima de tudo, porque como um recurso de domínio público pertence à comunidade, e como resultado da tributação das pessoas, o seu serviço ou obra pública deve beneficiar toda a sociedade. Deve sobretudo o controlar a utilização dos bens e valores sob uso e guarda dos administradores ou gestores públicos. A auditoria na gestão pública visa avaliar a gestão pública por meio do processo e dos resultados da gestão, não só visa corrigir desperdícios, negligências e omissões, mas também, principalmente, como uma medida preventiva de previsão desses eventos. A auditoria pública deve avaliar, inclusive, os controlos internos que possam existir no objeto auditado para verificar o seu objetivo e a sua eficácia.
A previsão legal no orçamento (legalidade), os concursos, os cronogramas físicos e financeiros, enfim, há um longo percurso de auditoria até ao pagamento das obras e das aquisições.
A NECESSIDADE DE GESTÃO PÚBLICA COMPETENTE
Todo este processo já mostra a necessidade de se ter uma administração pública que deve ser preparada para operacionalizar o gasto público de forma rápida, competente e eficiente. Infelizmente, por vezes, não é o que se verifica, por uma série de razões.
De início, há que observar que a gestão de recursos públicos está-se tornando uma atividade cada vez mais complexa, a exigir pessoal especializado para cumprir esta que é uma atividade-meio, e não fim.
O que se vem observando na administração pública é a falta de profissionais especializados em gestão pública, que por incompetência técnica e falta de ética, originam desperdícios de dinheiros. Uma lastimável perda de dinheiro que decorre pura e simplesmente de um fator: má administração.
Em alguns casos há condições que constituem situações favoráveis à corrupção, nomeadamente: a concentração de poderes, sem garantias verticais e horizontais ao exercício das suas competências; a ineficiência administrativa com recrutamento do tipo familiar, do tipo partidário e a ausência do critério da meritocracia e qualidade.
O termo “accountability” significa que quem desempenha funções de importância pública deve regularmente explicar aos cidadãos o que anda a fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e como gasta o dinheiro público.
É lamentável constatar que há recursos públicos desperdiçados por má gestão e corrupção. Valores que não são possíveis de calcular com precisão.
Segundo a afirmação de Margaret Thatcher: "Nunca esqueçamos esta verdade fundamental: o Estado não tem fonte de dinheiro senão o dinheiro que as pessoas ganham por si mesmas e para si mesmas. Se o Estado quer gastar mais dinheiro, somente poderá fazê-lo emprestando de sua poupança ou aumentando os seus impostos. Não é correto pensar que alguém pagará. Esse “alguém” é “você”. Não há “dinheiro público”, há apenas “dinheiro dos contribuintes."



JOÃO ALEXANDRE COELHO
FORMAÇÃO ACADÉMICA: Doutorado em Administração Pública (especialização em Contabilidade). Outras habilitações académicas: Mestrado em Gestão (especialização em Auditorias da Qualidade); Licenciado em Economia; Licenciado em Auditoria Contabilística; Bacharel em Contabilidade e Administração.
Detentor do Curso de Especialização para Alta Direção “Driving Government Performance in Portugal” (Harvard University/John F. Kennedy School of Government, 2004), lecionado em Portugal pela Harvard University, no Instituto Nacional de Administração (INA).
EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL: Ex – Técnico Oficial de Contas; Diretor Departamento de Auditoria Interna; Auditor com experiência internacional; Professor na Universidade; Ex- Professor do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (ISCAL). Formador; Consultor.
João Alexandrer Coelho, 31/01/2023
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